今年5月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。本期邀請幾位專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。
主持人
本報理論部主任、研究員 徐向梅
縣城在城鎮(zhèn)化建設(shè)中承擔(dān)重要功能
主持人：我國目前縣城發(fā)展?fàn)顩r如何？面臨哪些問題？
魏后凱（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長）：縣城是指縣政府所在城鎮(zhèn)，習(xí)慣上通稱為城關(guān)鎮(zhèn)。從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》數(shù)據(jù)，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。
我國縣級行政區(qū)劃較為穩(wěn)定。作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優(yōu)越、交通便利、人口相對集中、經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)，是縣域政治、經(jīng)濟、文化和交通中心。改革開放以來，隨著撤縣設(shè)市（區(qū)）的推進(jìn)，我國縣城數(shù)量不斷減少，但平均規(guī)模快速提升。據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年全國縣城人口（含暫住人口）為15846.39萬人，大約占全國城鎮(zhèn)人口的17.6%，比2008年最高時的20.9%下降3.3個百分點。近年來縣城人口占城鎮(zhèn)人口比重出現(xiàn)下降，主要是由于撤縣設(shè)市（區(qū)）導(dǎo)致縣城數(shù)量不斷減少。從縣城平均規(guī)模看，2020年全國縣城平均人口規(guī)模為10.6萬人，比2001年的5.43萬人增長近1倍；平均建成區(qū)規(guī)模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增長1.2倍。總體上看，縣城本身的人口集聚規(guī)模在不斷提升，人口流失主要是縣域人口流失。縣域人口流失是城鎮(zhèn)化早中期階段的普遍現(xiàn)象，隨著城市擴張，會有相當(dāng)一部分人口從縣域鎮(zhèn)村流向城市。
近年來，在國家政策支持下，縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)快速發(fā)展。目前，縣城人均道路面積、每萬人擁有公廁等指標(biāo)已超過城市，供水普及率、污水處理率、建成區(qū)綠地率等指標(biāo)逐步接近城市。2006年全國縣城污水處理率只有13.63%，2020年快速提升到95.05%，與城市之間差距由42.04個百分點縮小到2.48個百分點。同時，縣城建成區(qū)綠地率從14.01%提高到33.55%，與城市之間差距由16.91個百分點縮小到4.69個百分點。隨著縣城與縣域內(nèi)其他鎮(zhèn)村之間長期形成緊密聯(lián)系，目前縣城已成為農(nóng)民進(jìn)城買房、就業(yè)、定居落戶以及購物、文化娛樂、就醫(yī)、小孩上學(xué)的重要選擇。2020年中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查表明，外出農(nóng)民工越來越趨向就地就近就業(yè)，縣（市）已成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要載體，是農(nóng)民工外出打工首選地，占比達(dá)到32.56%。
縣城是吸納縣域城鎮(zhèn)人口的核心載體，在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中承擔(dān)重要功能。首先是連接功能。縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉(xiāng)村，是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁。在促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。其次是中心功能。作為一個綜合中心，縣城既是驅(qū)動縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極，也是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心，在統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著樞紐和統(tǒng)領(lǐng)作用。再次是載體功能。相比建制鎮(zhèn)，縣城具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，是推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化、吸引縣域農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚的核心載體。因此，不斷增強縣城的中心功能，提高縣城人口吸納能力和吸引力，提升其產(chǎn)業(yè)支撐能力和綜合服務(wù)能力，輻射帶動其他小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。
當(dāng)然，目前縣城發(fā)展仍面臨一些突出問題。一是基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共服務(wù)差距較大。盡管近年來縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升較快，但與大中城市相比仍有較大差距。2020年，全國縣城燃?xì)馄占奥蕿?9.07%，比城市低8.8個百分點；縣城建成區(qū)供水和排水管道密度分別比城市低17.6%和13.6%。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量方面差距更大。二是產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏。除珠三角、長三角等沿海地區(qū)外，目前縣城大多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)鏈條較短且大多處于中低端，產(chǎn)業(yè)配套能力較低，創(chuàng)新能力和競爭力不足。在2020年全國縣城城市建設(shè)用地構(gòu)成中，工業(yè)用地所占比重僅有13%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地占6.5%，分別比城市低6.5個和0.5個百分點，說明縣城工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)支撐不足。三是人才缺乏。相較于大中城市，縣城不僅人才總量不足，而且結(jié)構(gòu)不夠合理，新興產(chǎn)業(yè)人才、懂技術(shù)會經(jīng)營的復(fù)合型人才尤為缺乏。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣城人才流失現(xiàn)象至今未得到根本改變。四是來自中心城市的“虹吸效應(yīng)”明顯。現(xiàn)行市管縣體制雖然有利于發(fā)揮中心城市的作用，但長期形成的公共資源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效應(yīng)”，一定程度上限制了縣城發(fā)展。
縣城融入大城市因城施策
主持人：請分享縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展的一些案例和經(jīng)驗。
馮奎（國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）：縣城與中心城市是相互促進(jìn)的關(guān)系。中心城市集聚效應(yīng)強，輻射帶動能力大。縣城環(huán)繞在中心城市周邊，構(gòu)成中心城市的支撐力量。中心城市和縣城承擔(dān)不同職能，對于滿足人民美好生活需要都不可缺少。中心城市是皇冠明珠，縣城是底座支架；中心城市是核心節(jié)點，縣城是重要節(jié)點，共同形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。
縣城融入大城市，有多種方式，要綜合考慮縣城與大城市發(fā)展階段、空間距離、要素流動、產(chǎn)業(yè)分工等條件和特征。
第一種類型是同城化、一體化、全方位深度融入。江蘇太倉市在行政上隸屬于蘇州市，與上海嘉定區(qū)僅一河之隔，上海與太倉之間有高鐵和高速公路。有人工作在太倉，居住在嘉定。近年來太倉市提出要從“融入上海”轉(zhuǎn)向“滬太同城化”發(fā)展。這一戰(zhàn)略方向是符合實際的，調(diào)研了解到：上海有些科研機構(gòu)搬到太倉，或在太倉設(shè)分支機構(gòu)，比如中科院上海硅酸鹽研究所大批人才在太倉扎根，補齊了江蘇無機材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。
第二種類型是縣城與所屬省會、計劃單列市之間，在功能、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等方面不斷增強聯(lián)系。這類縣城與大城市有一定距離，因此都在以“縣城組團”方式成長為地區(qū)性中心城市，或者提升自身“中心化”程度。典型的有成都金堂縣、合肥肥西縣、青島市代管的膠州市等。
第三種類型是在一兩項產(chǎn)業(yè)或服務(wù)功能方面的融入。這種類型的縣城距離超大、特大或大城市較遠(yuǎn)，但并不妨礙在幾個具體的產(chǎn)業(yè)鏈條、價值鏈條上展開合作。河北邯鄲距離北京450公里左右，邯鄲館陶縣、魏縣等一批縣，與北京市在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)與銷售重點領(lǐng)域進(jìn)行緊密合作，產(chǎn)業(yè)上涵蓋農(nóng)產(chǎn)品加工銷售、冷鏈物流倉儲、5G智慧物聯(lián)、現(xiàn)代云倉、供應(yīng)鏈金融等環(huán)節(jié)，這些合作對就業(yè)有明顯促進(jìn)作用。
從這些案例看，縣城融入城市，大有可為，可總結(jié)一些經(jīng)驗。一是融入要循序漸進(jìn)。縣城融入大城市，從幾個項目做起，到深度融合，是持續(xù)高級化的過程。縣城的規(guī)劃及決策部門不能揠苗助長，也不能錯失推進(jìn)融合的時機。二是融入需要因城施策。融合模式多種多樣，適合的才是最好的。比如江蘇太倉審時度勢提出推進(jìn)“滬太同城化”發(fā)展，但河北邯鄲館陶縣就無法與北京同城化、一體化。三是差異化定位是關(guān)鍵。在大城市面前，縣城要保持特色，需要把自身價值放大，比如有的縣城著力發(fā)掘優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品這個亮點，抬高縣城與大城市合作的身價。四是以要素流動為重點。城鄉(xiāng)融合，實質(zhì)是勞動力、土地、資金、數(shù)據(jù)等要素之間的融合，要查找阻礙要素流動的堵點，實現(xiàn)人口、資金、貨物等各暢其流。
縣城融入大城市，要發(fā)揮大城市的作用，但也不要陷入“大城市決定論”。有的地方一提縣城融入大城市，就要把縣改成大城市的一個區(qū)。盲目改區(qū)會加重“大城市病”，也會使縣城失掉本色。還有一些縣，遠(yuǎn)離大城市，暫時不具備融入條件，于是就感到信心不足。其實，這類縣正好可以借助縣城與大城市之間較為開闊的空間間隔，避開大城市的“虹吸效應(yīng)”，強化縣城自身力量。
縣城帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收
主持人：請用案例講述一下縣城在輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展過程中發(fā)揮哪些作用。
邵雷鵬（廣西社會科學(xué)院副研究員）：建設(shè)富有生機活力的縣城，有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
廣西百色市田東縣以“中國芒果之鄉(xiāng)”聞名，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)人口主要分布在右江河谷地帶，城鄉(xiāng)間交通聯(lián)系相對密切，縣城具備輻射帶動鄉(xiāng)村的客觀條件。近年來，該縣以縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為牽引，縣城輻射帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮能力不斷增強。田東縣曾是國家級貧困縣，2018年歷史性地摘掉戴了32年的“窮帽子”。2021年，田東縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)19252元，高于廣西的16363元，也高于全國的18931元。田東探索的縣城輻射帶動鄉(xiāng)村振興的做法值得研究。
統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，為縣城帶動鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造前提。該縣注重規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌縣域總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、革命老區(qū)紅色文化等專項和行業(yè)規(guī)劃。充分挖掘縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村相對優(yōu)勢，既為縣城發(fā)展留足空間，又堅守耕地紅線，保障集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展需要，實現(xiàn)縣城、集鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村錯位、互補發(fā)展。
強化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，支撐城鄉(xiāng)互聯(lián)互通。該縣持續(xù)提升縣域通達(dá)性，建成“六縱六橫”公路網(wǎng)，成為延伸到鄉(xiāng)村的“毛細(xì)血管”。推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運輸一體化，實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公交、村村通客車。建設(shè)縣鄉(xiāng)村三級物流體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)物流一體化發(fā)展。健全城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。
以縣城為支撐構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，織密城鄉(xiāng)互動空間網(wǎng)絡(luò)。該縣統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間布局，著力構(gòu)建以縣城為支撐、重點鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。縣城框架沿縱橫國道不斷拓寬延展，縣城面積由2015年的8.3平方公里擴大至2020年年底的20平方公里。打造宜居宜業(yè)宜商的集鎮(zhèn)環(huán)境，著力提高“紅色故里”印茶鎮(zhèn)、“嘹歌之鄉(xiāng)”思林鎮(zhèn)等重點鎮(zhèn)輻射能力，因地制宜謀劃發(fā)展綜合型、工貿(mào)型、農(nóng)貿(mào)型、農(nóng)業(yè)型集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，把集鎮(zhèn)打造成服務(wù)農(nóng)民、承接產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集聚的區(qū)域中心。近年來，全縣集鎮(zhèn)新增近5000家門店，吸納1萬余人就近就業(yè)。
做大做強縣城產(chǎn)業(yè)，增強縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力。田東縣多丘陵，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)曾是“廣種薄收熬窮日”。近年來，該縣致力于新型經(jīng)營主體輻射帶動、村集體經(jīng)濟引領(lǐng)等，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)建現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)（園、點），形成芒果、甘蔗、豬、雞等“一村一品”“一村多品”產(chǎn)業(yè)支撐。支持、引導(dǎo)和推動農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，扶持電商發(fā)展。全縣僅芒果電商就有3000多家，培育了“農(nóng)派三叔”等一批本土電商企業(yè)，2021年線上芒果銷售額近3億元。同時，該縣注重培育壯大市場主體，強化資源和要素保障能力，縣城形成以石化工業(yè)、鋁產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工與物流產(chǎn)業(yè)等為代表的一批產(chǎn)業(yè)集群。
以縣城為依托，持續(xù)做強紅色旅游和芒果等特色產(chǎn)業(yè)。該縣紅色資源豐富，通過突出“芒鄉(xiāng)紅城”特色，推動發(fā)展紅色旅游，吸納就近就業(yè)2000余人。采取“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”等模式，使農(nóng)戶穩(wěn)定獲得種植管理、入股分紅等收益，全縣芒果產(chǎn)業(yè)輻射帶動5萬多人增收。
引導(dǎo)縣城優(yōu)質(zhì)要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，豐富鄉(xiāng)村發(fā)展要素。該縣通過搭建平臺、人才引回、示范帶頭等措施引導(dǎo)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，選派優(yōu)秀干部駐村幫扶，鼓勵返鄉(xiāng)大學(xué)生、在外創(chuàng)業(yè)就業(yè)的能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、反哺家鄉(xiāng)。對農(nóng)村勞動力開展技能培訓(xùn)，助力鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)。創(chuàng)新農(nóng)村金融改革，建成全國領(lǐng)先的數(shù)字普惠金融服務(wù)平臺，在村屯設(shè)立普惠金融綜合服務(wù)點“鄉(xiāng)鄰小站”，拓寬鄉(xiāng)村振興融資渠道，豐富和盤活農(nóng)村各種生產(chǎn)要素。
田東縣僅是縣城輻射帶動鄉(xiāng)村振興的眾多案例之一，全國還有很多縣城進(jìn)行了有益的探索和實踐。廣東省河源市紫金縣破解交通瓶頸，構(gòu)建外捷內(nèi)暢的城鄉(xiāng)干線交通網(wǎng)絡(luò)，注重引導(dǎo)縣城公交向郊區(qū)、周邊鎮(zhèn)以及人口集散點延伸，實現(xiàn)農(nóng)民便捷智能出行。安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣是以種植糯稻為主的農(nóng)業(yè)大縣，通過貫通糯稻完整產(chǎn)業(yè)鏈，培育一批帶動性較強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，引導(dǎo)村民參加合作社等新型經(jīng)營主體，共建共享經(jīng)濟發(fā)展紅利。
